Pacchetto sicurezza: le novità in materia di lavoro penitenziario

Il lavoro penitenziario

L'intervento normativo varato con il d.l. n. 48/2025 si comprende nel contesto dell'attuale situazione, fotografata dai dati statistici, che vede il lavoro penitenziario essenzialmente dispensato dall'Amministrazione penitenziaria, caratterizzato da lavorazioni a basso contenuto tecnico e difficilmente spendibili all'esterno una volta riacquistata la libertà e destinato alla produzione di beni e servizi utili al funzionamento dell'istituzione penitenziaria: un sistema, in altre parole, essenzialmente chiuso e “autarchico” che poco o nulla favorisce il percorso di reinserimento sociale dei detenuti e degli internati.

Un recente studio che ha elaborato i dati messi a disposizione sul sito del Ministero della giustizia (Caputo) ha, infatti, evidenziato come la gran parte dell'offerta di lavoro in ambito penitenziario (oltre l'85%) si concentra nelle lavorazioni offerte direttamente dall'Amministrazione penitenziaria. Nel 2024, il lavoro per soggetti privati ha, infatti, riguardato solo il 14% dei detenuti e internati lavoranti; di questi, poi, solo il 5% circa ha svolto attività all'interno degli istituti penitenziari per conto dei privati, principalmente a causa delle difficoltà burocratiche e organizzative che si frappongono a un più esteso sviluppo di lavorazioni private in ambito carcerario.

Il lavoro offerto dall'Amministrazione penitenziaria riguarda in massima parte (circa il 71% del totale) i “servizi d'istituto”, cioè le mansioni funzionali all'ordinaria gestione della struttura penitenziaria (pulizia degli spazi comuni, cucina, distribuzione dei pasti; il 5% attiene al servizio manutenzione fabbricati (MOF), e solo il 5% riguarda lavori all'esterno della struttura detentiva.

Oltre alla fornitura di servizi strettamente inerenti alle necessità quotidiane della popolazione detenuta, il lavoro penitenziario riguarda la produzione di beni destinati al fabbisogno interno del sistema penitenziario (effetti di casermaggio e arredo degli istituti) e, in minima parte, la produzione di beni alimentari (essenzialmente presso le colonie agricole), anch'essi destinati prevalentemente al consumo interno.

* Fonte: G. Caputo, Il lavoro penitenziario tra disoccupazione e ineffettività: un'analisi quantitativa del fenomeno

* Fonte: G. Caputo, Il lavoro penitenziario tra disoccupazione e ineffettività: un'analisi quantitativa del fenomeno

* Fonte: Ministero della giustizia

Le novità per favorire l'accesso al lavoro dei detenuti

Il d.l. n. 48/2025 introduce alcune importanti disposizioni in materia di lavoro penitenziario, con l'obiettivo di favorire la crescita dell'offerta di lavoro riservata a detenuti e internati e di accelerare le procedure amministrative per la stipula delle convenzioni con le aziende pubbliche e private.

In tale prospettiva, con l'art. 34, lett. b) del decreto-legge la disposizione dell'art. 20, comma 8, ord. penit. viene integrata con un periodo finale che - in materia di convenzioni stipulate dagli organi centrali e territoriali dell'amministrazione penitenziaria per l'inserimento lavorativo con cooperative sociali ovvero con soggetti pubblici o privati interessati a fornire opportunità di lavoro a detenuti o internati – stabilisce un termine di 60 giorni dal ricevimento della proposta di convenzione per l'espressione del parere di merito da parte della competente amministrazione penitenziaria, prevedendo, altresì, che l'amministrazione indichi, già nella risposta da fornire entro il termine sopra indicato, le eventuali condizioni e prescrizioni ritenute necessarie affinché la proposta possa essere approvata.

La vista modifica, introdotta con finalità acceleratoria dell'iter burocratico, non ha, tuttavia, natura perentoria, dunque il suo mancato rispetto non provoca alcuna conseguenza sulla legittimità della procedura né la formazione del silenzio-assenso.

La riforma introduce quindi alcune disposizioni che riguardano la materia delle agevolazioni per le aziende che assumono detenuti e internati ammessi a misure alternative o al lavoro all'esterno (artt. 35 e 36), seguite da una specifica norma di natura programmatica che prefigura una integrale revisione dell'organizzazione del lavoro intramurario (art. 37).

Il decretatore di urgenza, evidentemente, ha inteso incentivare con norme di immediata efficacia le opportunità di lavoro per i soggetti ammessi alle misure alternative, probabilmente anche nella prospettiva di favorirne la concessione da parte della magistratura di sorveglianza, con effetti positivi nel breve termine sul sovraffollamento penitenziario, riservando ai tempi più lunghi della delega attraverso i relativi decreti attuativi la riorganizzazione della disciplina del lavoro all'interno degli istituti, benché anche tale materia appaia quanto mai importante e strategicamente essenziale alle politiche di mantenimento dell'ordine e della sicurezza delle carceri ed al fine di creare le condizioni per l'accesso all'esecuzione extramuraria.

L'ampliamento delle agevolazioni in materia di assunzione di detenuti e internati

L'art. 35 del d.l. n. 48/2025, intervenendo in materia di lavoro all'esterno dei detenuti (art. 21 ord. penit.), modifica l'art. 2 della legge 22 giugno 2000, n. 193, estendendo alle aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o di servizi all'interno delle carceri le agevolazioni previste a favore delle cooperative sociali che impieghino persone detenute o internate negli istituti penitenziari. I benefici consistono, come è noto, nella riduzione delle aliquote dovute per l'assicurazione obbligatoria previdenziale e assistenziale, in misura individuata ogni due anni con decreto del ministro della giustizia, di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze e del lavoro e delle politiche sociali.

La riforma ha dunque parificato, sotto il profilo delle agevolazioni, le attività produttive o di servizi organizzate da aziende pubbliche e private all'interno degli stabilimenti penitenziari con l'impiego di persone detenute o internate a quelle svolte all'esterno degli istituti con l'impiego di detenuti o internati ammessi al lavoro esterno su approvazione della magistratura di sorveglianza.

Se è ben chiaro l'intento di rendere maggiormente appetibile per le aziende l'impiego di persone sottoposte a esecuzione penale, la realizzazione pratica dell'obiettivo perseguito dal legislatore non può prescindere, tuttavia, dall'effettiva offerta di lavoro da parte delle realtà imprenditoriali sul territorio, la cui oggettiva scarsità, soprattutto in alcune zone del Paese, rappresenta una delle più rilevante cause del limitato accesso della popolazione detenuta alle misure extramurarie, per le quali la disponibilità di un lavoro è, ovviamente, uno degli elementi che viene maggiormente considerato dal giudice di sorveglianza.

Quanto alle risorse per attuare la disposizione in esame, dalla Relazione illustrativa si apprende che «la misura risulta attuabile nel limite degli stanziamenti di bilancio già disponibili a legislazione vigente sul capitolo 1765 del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, sulla base e in applicazione delle misure previste dal “Regolamento recante sgravi fiscali e contributivi a favore di imprese che assumono lavoratori detenuti” di cui al decreto 24 luglio 2014, n.148, risorse da considerarsi sufficienti a sostenere l'ampliamento della platea dei possibili beneficiari».

Le nuove regole in materia di apprendistato professionalizzante

Nel medesimo intento di favorire il ricorso alle risorse lavorative rappresentate dai detenuti e dagli internati si muovono anche le novità in materia di apprendistato professionalizzante contenute nell'art. 36 del d.l. n. 48/2025 che estende ai condannati e agli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione o assegnati al lavoro all'esterno ai sensi dell'art. 21 ord. penit. la possibilità di assunzione, appunto, in regime di apprendistato professionalizzante.

La norma di nuovo conio integra la disposizione dell'art. 47, comma 4, d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81, con l'introduzione della possibilità di assunzione in apprendistato professionalizzante (una delle tre tipologie di apprendistato previste dalla normativa), senza limiti di età, anche per i condannati e gli internati ammessi all'esecuzione penale extramuraria (misure alternative alla detenzione) e per i detenuti che fruiscono del lavoro all'esterno dell'istituto penitenziario.

La riforma si inserisce in un articolato quadro normativo imperniato sulla legge n. 193 del 2000 che, al fine di promuovere l'attività lavorativa dei detenuti, ha introdotto speciali agevolazioni contributive in favore dei datori di lavoro che impieghino persone detenute o internate, anche ammesse al lavoro esterno (art. 21 ord. penit.), nonché soggetti ex internati negli ospedali psichiatrici giudiziari (ora REMS).

L’art. 1 della citata l. n. 193/2000, modificando l’art. 4 della l. n. 381/1991, include, infatti, tra le persone svantaggiate che possono essere assunte dalle cooperative sociali, anche:

1. i soggetti dimessi dagli OPG (ora REMS);
2. i detenuti e gli internati negli stabilimenti penitenziari;
3. i condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all’esterno.

Inoltre, il comma 3-bis del già richiamato art. 4 l. n. 381/1991 stabilisce che l'assunzione di tali soggetti benefici di una riduzione dell'aliquota contributiva dovuta nella misura stabilita ogni due anni con un decreto ministeriale e che la detta agevolazione si applichi anche durante i sei mesi successivi alla cessazione dello stato detentivo.

Tale agevolazione è stata estesa dall'art. 2 della medesima l. n. 193/2000 alle aziende pubbliche e private che organizzano attività produttive e di servizi all'interno delle carceri con l'impiego di persone detenute e internate.

La misura dell'agevolazione contributiva in esame è stata successivamente stabilita con decreto interministeriale del 9 novembre 2001, che ha fissato la riduzione contributiva nella misura dell'80% dei contributi totali.

 Tale beneficio è stato quindi esteso, con l'art. 3-bis, comma 1, d.l. 1° luglio 2013, n. 78, conv. dalla l. 9 agosto 2013, n. 94, a diciotto mesi per i detenuti ed internati che hanno beneficiato di misure alternative alla detenzione o del lavoro all'esterno, ed a ventiquattro mesi susseguenti alla cessazione dello stato detentivo, per i detenuti ed internati che non ne hanno beneficiato, superando il limite di sei mesi originariamente previsto.

Infine, il regolamento di cui al decreto n. 148/2014 ha innalzato al 95% la misura della riduzione contributiva spettante a fronte delle retribuzioni corrisposte ai detenuti e internati, ai soggetti dimessi dagli ospedali psichiatrici giudiziari e ai condannati ed internati ammessi al lavoro all'esterno.

Possono giovarsi di tale disciplina agevolativa:

1. le cooperative sociali di cui alla l. n. 381/1991, che assumono persone detenute e internate negli istituti penitenziari o persone condannate e internate ammesse al lavoro esterno, nonché ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari (art. 4, comma 3-bis, l. n. 381/1991 cit.);
2. le aziende pubbliche e private che, organizzando attività di produzione o di servizio all'interno degli istituti penitenziari, impiegano persone detenute e internate (art. 2 l. n. 193/2000).

Alla luce del quadro normativo sopra illustrato, anteriormente alla riforma portata con il d.l. n. 48/2025, per le attività svolte al di fuori dell'istituto penitenziario, potevano fruire del beneficio contributivo soltanto le cooperative sociali mentre ne erano esclusi i datori di lavoro privati e le aziende pubbliche che assumevano persone condannate ammesse alle misure alternative alla detenzione.

L'obiettivo del decreto di urgenza è stato, in definitiva, quello di intervenire su tale assetto, estendendo la platea dei potenziali fruitori dell'importante agevolazione contributiva così da rendere appetibile per le imprese l'impiego di soggetti sottoposti a esecuzione di pena o di misura di sicurezza.

Il comma 2 della norma in commento delinea gli oneri preventivati e le risorse per farvi fronte quantificati in 0,6 milioni di euro per il corrente anno e quindi, a crescere, per gli anni successivi, fino ad arrivare a 2,4 milioni di euro annui a decorrere dal 2033.

Le norme programmatiche e la delega per la modifica del regolamento esecutivo dell'ordinamento penitenziario

Come si è accennato, mentre le disposizioni degli art. 35 e 36 del d.l. n. 48/2025, di immediata efficacia, involgono la disciplina del lavoro effettuato presso aziende esterne al carcere, da detenuti o internati in misura alternativa alla detenzione o in regime di lavoro all'esterno, l'art. 37 del decreto-legge si occupa, invece, del lavoro prestato all'interno degli stabilimenti penitenziari, mirando ad una complessiva riforma della relativa disciplina.

A tal fine, la disposizione in analisi delega il governo ad apportare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, le necessarie modifiche alle norme del Regolamento di esecuzione dell'ordinamento penitenziario (d.p.r. 30 giugno 2000, n. 230) che disciplinano l'organizzazione del lavoro dei soggetti sottoposti al trattamento penitenziario.

Le modifiche che verranno adottate sono destinate a incidere sulle disposizioni del regolamento esecutivo che disciplinano l'organizzazione del lavoro intramurario e, in particolare, sull'art. 47 del d.p.r. n. 230/2000.

Benché si tratti di norma programmatica le cui tempistiche attuative non sono preventivabili, la riforma guarda alla condivisibile prospettiva di promuovere il recupero sociale dei condannati e degli internati favorendone l'accesso al lavoro, mediante la semplificazione di alcuni passaggi amministrativi nei rapporti tra imprese e articolazioni direttive penitenziarie e la creazione di una cornice giuridico-normativa favorevole a iniziative di promozione del lavoro penitenziario.

Ai fini dell'attuazione della delega, alla luce della specificità e interdisciplinarietà della materia, viene previsto il coinvolgimento dei Consigli nazionali di alcuni ordini professionali (commercialisti, avvocati e consulenti del lavoro), del CNEL e del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale.

Nell'esercizio della delega, il governo dovrà rispettare i seguenti criteri direttivi:

1. valorizzazione, anche nell'ambito dell'esecuzione penale, del principio di sussidiarietà orizzontale, attuando iniziative di promozione del lavoro dei soggetti sottoposti al trattamento penitenziario e incoraggiando l'interazione con l'iniziativa economica privata, comprese le organizzazioni non lucrative che contribuiscono al perseguimento delle finalità sociali in condizioni di pari trattamento, in modo effettivo e trasparente e in base al principio del risultato;
2. semplificazione delle relazioni tra le imprese e le strutture carcerarie con l'obiettivo di favorire, ove possibile, l'interazione tra i datori di lavoro privati e la direzione carceraria;
3. previsione, in attuazione dei princìpi di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale, della possibilità per l'amministrazione penitenziaria di apprestare, in relazione ad attività aventi spiccata valenza sociale, modelli organizzativi di cogestione, privi di rapporti sinallagmatici;
4. riconoscimento ai fini curriculari e della relativa formazione professionale delle prestazioni lavorative svolte dai soggetti detenuti o internati;
5. favorire l'accoglimento delle commesse di lavoro provenienti da soggetti privati;
6. valorizzare la collaborazione con gli organismi professionali (Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro, Consiglio nazionale forense, CNEL) e con il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, al fine di diffondere la conoscenza delle iniziative legislative e amministrative volte a incentivare il reinserimento lavorativo dei soggetti sottoposti al trattamento penitenziario.

Una volta completata l'architettura normativa, il successo della riforma dipenderà non solo dalle valutazioni che saranno operate dal mercato sull'appetibilità delle iniziative di promozione del lavoro penitenziario che verranno organizzate per attrarre le aziende, ma anche sulla capacità auto-organizzativa dell'amministrazione penitenziaria, che dovrà necessariamente sviluppare le necessarie modifiche organizzative per dialogare proficuamente, con modalità più efficaci delle attuali, con il mondo imprenditoriale.

Riferimenti

• G. Caputo, Il lavoro penitenziario tra disoccupazione e ineffettività: un'analisi quantitativa del fenomeno, in Lavoro Diritti Europa - nuova rivista di diritto del lavoro, Rivista online, 7 Luglio 2025;
• E. Dolcini, Un Paese meno sicuro per effetto del decreto-legge sicurezza, in Sistema penale, 15 maggio 2025;
• F. Fiorentin, sub artt.34 lett. b), 35, 36 e 37 d.l. 48/25 in G. Spangher (a cura di), Pacchetto Sicurezza: tutte le novità, Lefebvre Giuffré, Milano, 2025;
• F. Palazzo, Decreto sicurezza e questione carceraria, in Sistema penale, 1 maggio 2025.